HUMAN EMPOWERment


Evaluasi Implementasi Program-Program Penanggulangan Kemiskinan dan Pemberdayaan Masyarakat di Era Otonomi Daerah
June 23, 2009, 3:55 pm
Filed under: empowerment, masalah sosial

LATAR BELAKANG

Dalam sebuah negara yang salah urus seperti Indonesia, masalah kemiskinan akan selalu menjadi tema dan agenda utama pemerintah dalam mensejahterakan rakyatnya. Berbagai program digulirkan semenjak era Orde Baru sampai sekarang. Dari mulai program IDT, P2KP, Raskin, BLT, sampai ke PNPM. Namun, ketika kita berusaha untuk mengevaluasi setiap program pemerintah tersebut, dalam realitanya, jumlah orang miskin di Indonesia tidak berubah secara signifikan. Ketika pun terjadi penurunan, maka jumlahnya tidak begitu menggembirakan.

Bank Dunia (World Bank) mencatat, jumlah orang miskin di Indonesia mencapai 49,5% jika diukur dari pendapatan perkapita US $ 2 per hari. Sementara pemerintah Indonesia yang merujuk pada data BPS, menyebutkan, jumlah orang miskin tahun 1998 adalah 79,8 juta jiwa, yang secara bertahap sempat menurun pada tahun 2003-2005. Ketika harga BBM naik 100% pada 1 Oktober 2005 kembali menaikkan jumlah orang  miskin sebesar 39,30 juta jiwa (17,75%)   pada Maret 2006, padahal Februari 2005 hanya 35,1 jiwa. Sedangkan pada tahun 2007 terjadi penurunan ke angka 37,17 juta jiwa (Berita Indonesia, 28/12/2007).

Kondisi di atas menunjukkan, bahwa permasalahan kemiskinan selalu ada setiap tahunnya, sehingga ketika pemerintah berniat untuk mengatasinya, maka butuh kemauan (political will) dan kerja ekstra keras dari berbagai komponen bangsa. Sehingga, program-program yang digulirkan beserta alokasi anggaran untuk penanggulangan kemiskinan tidak berjalan di tempat, dan menjadi kesia-siaan karena ternyata masih banyak kekurangan di sana-sini. Dan tujuan untuk mensejahterakan rakyat menjadi tersendat.

Keseriusan pemerintah untuk mensejahterakan rakyat setidaknya nampak dalam perubahan asas penyelenggaraan pemerintahan. Suatu kesadaran baru muncul untuk lebih menegakkan kedaulatan rakyat, demokratisasi pemerintahan dan pemberdayaan ekonomi kerakyatan. Perubahan asas penyelenggaraan pemerintahan itu adalah asas desentralisasi yang dioperasionalkan dalam kebijakan otonomi daerah yang mulai digulirkan pada tahun 1999.

Sejak diterapkannya asas desentralisasi dalam kebijakan otonomi daerah, banyak pihak menyambutnya dengan antusias. Karena desentralisasi berarti kebijakan penuh ada pada daerah masing-masing. Sehingga dengan begitu diharapkan pemerintah daerah akan lebih dekat kepada masyarakat lokal, memahami kebutuhan rakyat kecil, serta terwujudnya pelayanan publik yang lebih ramah dan tanggap terhadap rakyat kecil.

Desentralisasi  sangat relevan dengan agenda kesejahteraan dan penanggulangan kemiskinan. Pemerintah daerah sebagai representasi negara dapat menggandeng swasta untuk memacu pertumbuhan ekonomi lokal sekaligus memfasilitasi mereka dalam menggerakkan ekonomi rakyat dalam rangka menciptakan pemerataan. Dengan demikian, logikanya keberadaan Pemerintah Daerah yang akuntabel dan responsif yang didukung oleh partisipasi penuh rakyat, akan memungkinkan terjadinya proses pengurangan kemiskinan.

Namun kemudian, seperti yang diungkapkan di muka, bahwa ternyata banyak sekali agenda-agenda penanggulangan kemiskinan yang menuai kegagalan. Satu-satunya program yang cukup sukses dalam mengentaskan kemiskinan adalah Inpres Desa Tertinggal (IDT) yang digulirkan pada masa pemerintahan Soeharto. Program tersebut mampu menjadikan Indonesia sebagai salah satu negara yang berhasil menanggulangi kemiskinan, karena terjadi peningkatan 20 % saat itu. Namun, ketika tahun 1997 Indonesia mengalami krisis keuangan, jumlah orang miskin yang tadinya terkurangi secara drastis, menjadi meninggi lagi. Dan pemerintahpun kemudian berkali-kali mengganti dan menggulirkan program-program baru yang tujuannya untuk mengurangi tingkat kemiskinan di Indonesia.

Di era otonomi daerah sekarang ini yang sudah berlangsung selama 10 tahun, program-program penanggulangan kemiskinan seharusnya bisa dilaksanakan secara maksimal, karena dengan konsep otonomi daerah maka kinerja pemerintah daerah seharusnya lebih mudah dilaksanakan mengingat dalam otonomi daerah mensyaratkan partisipasi penuh masyarakat lokal. Dan yang menjadi permasalahan adalah, dengan peralihan kebijakan sentralistik ke desentralistik, ternyata tidak menjamin bahwa program penanggulangan kemiskinan akan berjalan dengan optimal. Padahal, secara filosofis, pemerintah pusat mengganti kebijakan sentralistik ke desentralistik adalah dalam kerangka untuk semakin memaksimalkan pelayanan pemerintahan yang baik dan responsif, terutama dalam program pengentasan kemiskinan, karena pemerintah daerah dianggap lebih memahami kondisi kemiskinan warga di daerahnya masing-masing.

Tulisan ini nantinya akan membahas tentang evaluasi implementasi pelaksanaan program-program penanggulangan kemiskinan secara global, kemudian menganalisis secara teoritis dan emphirik mengapa program-program yang begitu banyak tersebut tidak membuahkan hasil yang memuaskan. Dan selanjutnya, penulis mencoba memberikan rekomendasi berupa saran dan masukan secara teoritis tentang strategi penanggulangan kemiskinan dikaitkan dengan pelaksanaan kebijakan otonomi daerah saat ini.

RUMUSAN MASALAH

  1. Bagaimanakah implementasi pelaksanaan program-program penanggulangan kemiskinan di Indonesia?
  2. Apa yang menjadi penyebab pelaksanaan program penanggulangan kemiskinan tidak berjalan dengan optimal (malah justru banyak program yang semakin memiskinkan masyarakat miskin)?
  3. Secara teoritis, bagaimanakah seharusnya strategi penanggulangan kemiskinan di era Otonomi Daerah ?

EVALUASI PROGRAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN (TEMUAN EMPIRIK DAN LITERATUR)

  1. 1. Konsep, Kebijakan dan Implementasi Program Penanggulangan Kemiskinan di Indonesia

Selama 30 tahun terakhir, pemerintah melakukan berbagai program penanggulangan kemiskinan, baik melalui pendekatan sektoral, regional, kelembagaan, strategi maupun kebijakan khusus. Mulai dari IDT (1994-1998), Program Kesejahteraan Sosial Kelompok Usaha Bersama Keluarga Muda Mandiri (Prokesos KUBE KMM), Tabungan Kesejahteraan Rakyat (Takesra), Kredit Usaha Kesejahteraan Rakyat (Kukesra), Kredit Usaha Kecil Menengah, Jaring Pengaman Sosial (JPS), P2KP, PNPM Mandiri, dan sebagainya. Namun, berbagai kebijakan program tersebut banyak mengalami banyak hambatan dan kekurangan pada tataran implementasi.

Berikut adalah beberapa evaluasi implementasi beberapa program kebijakan pemerintah yang berkaitan dengan penanggulangan kemiskinan :

  1. 1. Program JPS dan OPK

Program JPS (jaring Pengaman Sosial) adalah salah satu program penanggulangan kemiskinan yang digulirkan pemerintah pada masa krisis ekonomi. Diantaranya ditujukan untuk bidang pendidikan dan kesehatan, yang diikuti dengan program lainnya, baik dari LSM lokal maupun dari lembaga keuangan internasional. Beberapa diantaranya masih berlangsung sampai sekarang, walaupun telah beberapa kali mengalami perubahan nama dan pergantian orientasi.

Salah satu contohnya adalah OPK (Operasi Pasar Khusus) yakni bantuan pangan yang dioperasionalkan sejak tahun 1998 sebagai bagian dari program JPS dalam rangka meminimalisasi dampak krisis ekonomi. Pada tahun 2001, dengan tujuan untuk mempertajam penetapan sasaran, program ini berubah nama menjadi Raskin (Beras untuk Keluarga Miskin).

Berbagai evaluasi dan studi terhadap program OPK dan Raskin menunjukkan kelemaham program tersebut. Terutama dalam penetapan sasaran, karena ternyata banyak bantuan yang disalurkan, tapi tidak tepat sasaran[1]. Baik itu karena data yang tidak valid atau karena minimnya penerapan prinsip good governance dalam di lembaga penyalur bantuan Raskin.

Meski demikian, program tersebut sampai saat ini belum diakhiri dan belum terlihat adanya upaya seriusuntuk memperbaiki mekanisme pelaksanaan atau untuk mempertajam ketepatan sasarannya. Kalaupun kemudian ada perbaikan, upaya tersebut hanya sampai pada tataran ‘pedoman secara tertulis’, dan tidak pernah sampai ke tataran praktis.

  1. 2. Program BLT (Bantuan Langsung Tunai) / SLT (Subsidi Langsung Tunai)

Program Subsidi Langsung Tunai (SLT) merupakan program pemerintah yang bertujuan sebagai kompensasi atas kenaikan harga BBM sejak tahun 2005 lalu. BLT/SLT ini disalurkan secara langsung dan tunai melalui cabang-cabang PT Pos Indonesia, dengan alokasi anggaran untuk setiap rumah tangga miskin mendapatkan jatah Rp 100.000,00 per bulan dan dibayarkan setiap tiga bulan sekali[2].

Sejak kuartal ketiga tahun 2006, program tersebut sudah berakhir dan akan digantian dengan program CCT (Conditional Cash Transfer) atau bantuan dana tunai bersyarat yang berada di bawah penanganan langsung Departemen Sosial RI.

Banyak sekali hasil-hasil penelitian yang menunjukkan bahwa program ini sangat tidak efektif. Karena sifatnya yang langsung hanya untuk memenuhi kebutuhan dasar (basic needs) masyarakat, banyak pihak mengkritik kebijakan pemerintah ini. Selaian karena masalah ketidaktepatan sasaran (baik itu karena data yang tidak valid atau ulah oknum-oknum tidak bertanggung jawab), program ini dinilai tidak memandirikan masyarakat. Ketergantungan masyarakat terhadap ‘pemberian’ pemerintah semakin tinggi, dan pada pada akhirnya justru akan semakin menghambat laju pertumbuhan ekonomi bangsa.

  1. 3. Program P4K (Pembinaan Pendapatan Petani Nelayan Kecil)

Program P4K ini merupakan program hasil kerjasama Departemen Pertanian dengan BRI yang dimulai sejak tahun 1979-2005. Indikator keberhasilan yang digunakan adalah tumbuh dan berkembangnya KPK (Kelompok Petani-nelayan Kecil), dimana mereka diupayakan untuk menjadi kelompok mandiri yang ditandai dengan pengurus dan anggota yang aktif, dana bersama yang terus berkembang, dan terintegrasikannya program P4K ke dalam program pembangunan  daerah. Namun demikian, dari berbagai literatur dan hasil penelitian, tidak ditemukan adanya pedoman mengenai bagaimana indikator-indikator keberhasilan tersebut bisa tercapai dan bagaimana strategi pengakhiran programnya.

Dalam beberapa literatur disebutkan bahwa salah satu penggerak utama program ini adalah para PPL (Petugas Penyuluh Lapangan), yang bertugas mendampingi KPK dalam mengembangkan usaha mereka sekaligus membantu mengelola uang hasil pinjaman[3]. Dengan berakhirnya program, maka tidak ada lagi insentif yang akan diterima PPL untuk mendampingi KPK tersebut sehingga patut dipertanyakan keberlanjutan bahkan keberadaan KPK tanpa adanya PPL. Dengan demikian, programpun pasti akan berhenti dengan senririnya.

  1. 4. PPK dan P2KP

PPK (Program Pengembangan Kecamatan) dan P2KP (Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan) adalah program penanggulangan kemiskinan berbasis masyarakat yang merupakan kerjasama antara Pemerintah Indonesia dan Bank Dunia , dan diluncurkan dalam kurun waktu 1998-1999 dengan tujuan untuk meningkatkan dan mengembangkan sarana perkotaan  (P2KP) dan pedesaan (PPK)[4].

Program PPK dan P2KP, tujuan strateginya adalah alih kelola program kepada masyarakat dan pemerintah daerah agar tujuan, prinsip dan sistem PPK dapat melembaga sebagai suatu sistem pembangunan partisipatif di desa dan kecamatan[5]. Sementara pada P2KP, strategi ditujukan untuk menjamin agar indikator keberlangsungan P2KP dapat tercapai. Langkah-langkah yang dilakukan pada fase ini diantaranya: evaluasi partisipatif P2KP di tingkat kelurahan, penguatan kembali lembaga lokal, perluasan program oleh masyarakat, dan mengintegrasikan P2KP dengan lainnya[6]. Namun kemudian, pada tahun 2007, seiring dengan pengembangan kebijakan payung (umbrella policy) untuk program-program pemberdayaan masyarakat, PPK dan P2KP diintegrasikan di bawah payung PNPM (Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat)[7].

  1. 5. PNPM (Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat) Mandiri

PNPM Mandiri adalah program nasional dalam wujud kerangka kebijakan sebagai dasar dan acuan pelaksanaan program-program penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat. PNPM Mandiri dilaksanakan melalui harmonisasi dan pengembangan sistem serta mekanisme dan prosedur program, penyediaan pendampingan, dan pendanaan stimulan untuk mendorong prakarsa dan inovasi masyarakat dalam upaya penanggulangan kemiskinan yang berkelanjutan[8].

PNPM ini bertujuan untuk memberdayakan masyarakat miskin dengan melibatkan semua komponen masyarakat (pemerintah, swasta, dan masyarakat) dengan menerapkan konsep pembangunan partisipatif secara konsisten, dinamis dan berkelanjutan. PNPM ini dilaksanakan dengan bertumpu pada asas desentralisasi dimana pemerintah daerah mempunyai tanggung jawab untuk melaksanakan program dengan melibatkan sepenuhnya masyarakat lokal untuk penanggulangan kemiskinan.

Jika melihat dari Buku Pedoman PNPM Mandiri, rangkaian pemberdayaan masyarakat yang ada di PNPM Mandiri meliputi peningkatan capacity building masyarakat. Dimana dalam kegiatan tersebut menekankan pada proses pendampingan melalui fasilitator, mediasi, pengembangan kapasitas, dimana relawan adalah aktor utama penggerak masyarakat. Selain itu juga penyediaan dana bagi masyarakat untuk membiayai kegiatan-kegiatan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat miskin. Tak ketinggalan adalah penyediaan sarana dan prasarana fisik, sosial, ekonomi secara padat karya.

Program peningkatan kapasitas ini pun juga ditujukan untuk pelaku lokal di pemerintahan dalam bentuk seminar, lokakarya, pelatihan, kunjungan lapangan secara intesif dan selektif, dan sebagainya.

  1. 2. Evaluasi Konsep, Kebijakan dan Implementasi Pelaksanaan Program-Program Penanggulangan Kemiskinan

Berdasarkan penjelasan di atas mengenai konsep, kebijakan dan implementasi beberapa program penanggulangan kemiskinan, maka penulis berkesimpulan, bahwa pelaksanaan program-program tersebut di atas masih belum optimal dan terjadi banyak kekurangan di sana-sini. Banyak hambatan yang ditemui pemerintah untuk bisa melaksanakan program-program tersebut. Hambatan-hambatan itu bisa datang dari masyarakat sendiri dan juga akibat konsep serta kebijakan program yang kurang mengena. Konsep yang kurang tepat bisa jadi diakibatkan kekurang pahaman pemerintah dalam mengenal kondisi kemiskinan di daerah masing-masing, namun juga bisa di akibatkan oleh buruknya birokrasi di masing-masing daerah, meski pelaksanaan kebijakan Otonomi Daerah sudah berjalan selama sepuluh tahun.

Ada beberapa point yang penulis simpulkan disini terkait dengan evaluasi kebijakan program, antara lain :

  1. 1. Ketidakkonsistenan pemerintah dalam membangun paradigma ekonomi

Membangun paradigma sangat penting dalam merumuskan sebuah kebijakan penanggulangan kemiskinan. Jika salah dalam membangun paradigma, maka penerapannya di lapangan akan tidak tepat juga. Dengan demikian, maka program pun menjadi tidak berarti meski berganti-ganti konsep dan orientasi dalam rentang waktu bertahun-tahun.

Kondisi inilah yang penulis amati dalam mempelajari beberapa program penanggulangan kemiskinan yang dilakukan oleh pemerintah. Selama pergantian pemerintahan dari tahun ke tahun, pemerintah masih belum mampu untuk mewujudkan Ekonomi Pancasila bagi rakyatnya. Secara konsep dalam UU barangkali memang kita menganut paradigma ekonomi kerakyatan, yang disesuaikan dengan kondisi masyarakat kita yang agraris dan kerakyatan. Tapi, dalam setiap kebijakan ekonomi kita, pemerintah masih berpandangan bahwa dengan pertumbuhan ekonomi yang cepat dan senantiasa menciptakan stabilitas ekonomi politik, maka kesejahteraan akan tercapai. Ini adalah paradigma pertumbuhan yang didasarkan pada ekonomi neoliberal. Sementara di sisi lain, dalam beberapa programnya, pemerintah menuntut dikembangkannya kebijakan ekonomi kerakyatan dalam bentuk UMKM dan sebagainya, meski pemerintah juga turut memperlancar pendirian mall-mall dan industrialisasi perkotaan yang justru semakin meminggirkan pasar-pasar tradisional sebagai basis ekonomi rakyat. Dengan merestui industrialisasi perkotaan (dan sekarang sudah merambah ke pedesaan), pemerintah sebenarnya juga berperan serta menyukseskan tingginya angka pengangguran dan keresahan sosial di masyarakat.

  1. 2. Politisasi isu-isu kemiskinan dan kesejahteraan sosial

Kondisi inilah yang sampai saat ini masih mewarnai bangsa kita. Sehingga kadang masyarakat menjadi apatis terhadap sistem kepemimpinan bangsa selama bertahun-tahun. Karena, seringkali politisi-politisi kita membawa-bawa isu kesejahteraan sebagai jalan untuk memenangkan kekuasaan. Sementara dalam tataran realita, tidak ada langkah konkret yang betul-betul dilaksanakan seperti janji-janjinya waktu kampanye.

Seperti misalnya, isu-isu pembangunan ekonomi kerakyatan, pemberdayaan masyarakat marginal, kebijakan pendidikan dan pelayanan kesehatan gratis, yang kesemuanya itu terkesan lip service, begitu jadi pemimpin, semua program tidak berjalan. Sehingga wajar saja, jika tiap pergantian kepemimpinan, program-program penanggulangan kemiskinan senantiasa berganti-ganti nama meski konsepnya sama. Dan jumlah orang miskinpun tetap saja tidak berubah dari tahun ke tahun. Bahkan, banyak program yang berhenti di tengah jalan. Contoh misalnya, program P2KP dan PPK yang diganti dengan PNPM Mandiri, kemudian program P4K yang ‘terkatung-katung’ karena sumber daya PPL yang tidak terpenuhi (akibat kehabisan dana) sehingga pendampingan petani-nelayan tidak berjalan maksimal, program OPK yang berganti nama lagi pada tahun 2001 menjadi kebijakan Raskin.

  1. 3. Tidak ada prioritas alokasi anggaran di masing-masing daerah

Masih banyak daerah yang belum mempunyai prioritas alokasi anggaran. Entah itu karena ketidak tahuan akan pentingnya program pembangunan sosial dan penanggulangan kemiskinan, atau karena memang tak ada political will untuk membelajakan anggaran bagi rakyat miskin. Ilustrasi dari tulisan Sutoro Eko yang diterbitkan oleh IRE Jogja menunjukkan bahwa kondisi pemerintahan daerah di era otonomi daerah berjalan apa adanya (taken for granted), atau anggaran daerah digunakan sebagai ajang bancakan KKN oleh elite daerah.

Sutoro Eko juga menggambarkan bahwa APBD lebih banyak dialokasikan untuk belanja aparatur (rutin) ketimbang untuk belanja publik (pembangunan).Dalam pos belanja publik, BAU (Belanja Administrasi Umum) dapat diserap dalam bentuk gaji dan tunjangan pegawai, biaya barang dan jasa, biaya makanan dan minuman, perjalanan dinas, biaya gedung, alat angkutan dan alat kantor. Sebagai contoh, temuan Jawa Pos Institute Pro Otonomi Daerah (JPIP) di Jawa Timur memperlihatkan bahwa dari 28 kabupaten/kota, BAU rata-rata menyerap 76,5 % belanja aparatur dan 51,89 % belanja publik.

Belum lagi jika berbicara sumber dana program kemiskinan yang hampir semuanya rata-rata adalah dana pinjaman/utang luar negeri.

  1. 4. Program-program penanggulangan kemiskinan masih bersifat karikatif

Pemberian bantuan-bantuan sosial yang bersifat karikatif memang perlu, asalkan tidak dijalankan secara terus-menerus, karena ini akan menimbulkan ketergantungan masyarakat kepada pemerintah. Akibatnya, masyarakat menjadi tidak bisa memberdayakan diri secara mandiri.

Contoh program yang bersifat karikatif biasanya dilakukan oleh lembaga-lembaga pemerintah seperti LAZIS atau BAZIS, yang menyalurkan dana bantuan zakat kepada masyarakat miskin. Kemudian program BLT (Bantuan langsung Tunai) yang digulirkan sejak tahun 2005 sampai sekarang. Pemberian BLT masih sebatas memenuhi basic needs masyarakat. Ibarat orang yang haus dan lapar, maka harus diganjal sementara dengan makanan. BLT juga terkesan menjadi program politis pemerintah untuk meredam amarah rakyat kecil akibat menaikkan harga BBM.

  1. 5. Kebijakan program tidak termanagement dengan baik

Raskin dan BLT adalah contoh program yang sering mendapat kritik banyak pihak karena management pengelolaannya tidak baik. Penyaluran Raskin dan BLT sering tidak tepat sasaran. Kesalahan sasaran ini akibat data penduduk miskin yang dipakai pemerintah tidak valid. Orang yang sudah meninggal masih tercatat di data, bahkan yang mampu secara ekonomi pun juga mendapat jatah BLT. Ketidaksesuaian data dengan realita sering disebabkan karena masih bercokolnya paradigma ‘proyek’ di masing-masing departemen. Tidak ada standarisasi data statistik kemiskinan di Indonesia, sehingga tiap departemen mempunyai standar sendiri-sendiri tentang kemiskinan dan hasilnya antar satu departemen dengan departemen yang lain berbeda. Baik BKKBN, Departemen Sosial, dan Depnaker serta BPS masing-masing punya data yang berbeda. Dan merupakan satu keuntungan besar bagi departemen yang bisa berpartisipasi dalam menyajikan data orang miskin pada program BLT dan Raskin. Meski, ternyata sesampainya di lapangan, banyak kekacauan karena data error.

  1. 6. Program-program pemberdayaan dalam rangka menanggulangi kemiskinan tidak berkelanjutan dan kurang melibatkan partisipasi masyarakat lokal

P4K, P2KP, PNPM Mandiri adalah contoh program pemberdayaan masyarakat miskin. Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan oleh PSKK (Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan) UGM di 12 kabupaten/kota, dapat disimpulkan bahwa program P2KP masih menggunakan logika proyek, belum ada konsistensi pemerintah untuk memberdayakan masyarakat secara alamiah.

Sejak awal proses pengenalan program P2KP di masyarakat, tingkat kehadiran dan pelibatan kelompok-kelompok miskin masih kurang optimal, seharusnya semua warga miskin yang potensial dikumpulkan untuk diberi penjelasan dalam suatu forum khusus. Banyak warga miskin yang kurang memahami penjelasan dari model sosialisasi yang kurang sesuai dengan tingkat kepemahaman mereka. Ini memberikan dampak pada belum berkurangnya secara berarti jumlah warga miskin di kelurahan sasaran.

SARAN DAN REKOMENDASI STRATEGI PENANGGULANGAN KEMISKINAN DI ERA OTONOMI DAERAH (TELAAH TEORITIK)

  1. 1. Partisipasi masyarakat lokal dalam pembuatan kebijakan penanggulangan kemiskinan

Kebijakan pergantian sistem pemerintahan dari sentralistik ke desentralistik secara teoritik seharusnya mempunyai dampak yang bagus bagi perkembangan program-program penanggulangan kemiskinan. Karena dalam sistem desentralisasi pemerintah daerah mempunyai kewenangan penuh melakukan program pemberdayaan masyarakat miskin dengan pelibatan penuh warga masyarakat lokal. Namun, ternyata banyak temuan empirik yang penulis baca dari berbagai literatur dan hasil-hasil penelitian yang menunjukkan bahwa pemerintah daerah masih belum melibatkan masyarakat lokal dalam program penanggulangan kemiskinan.

Ide dasar desentralisasi adalah membawa negara lebih dekat dengan masyarakat lokal, antara lain melalui perencanaan partisipatif dan perbaikan pelayanan publik. Pemerintah lokal yang partisipatoris umumnya mengetahui lebih baik tentang kebutuhan dan pilihan penduduk lokal daripada pemerintah pusat. Sehingga memungkinkan pemberian pelayanan publik relevan dengan kebutuhan lokal. Pemerintah lokal yang terpilih secara demokratis secara umum lebih akuntable dan lebih tanggap terhadap rakyat dan lebih baik melibatkan partisipasi rakyat dalam proses politik. Pembuatan keputusan pada tingkat lokal memberikan tanggung jawab, kepemilikan dan dorongan yang lebih banyak kepada pelaku lokal, dan informasi lokal dapat sering mengidentifikasi cara-cara penyediaan barang publik yang lebih murah dan lebih tepat[9].

Desentralisasi juga relevan dengan agenda pengurangan kemiskinan[10], misalnya mengidentifikasi pendekatan desentralisasi terhadap pengurangan kemiskinan ke dalam dua alternatif, yaitu technocratic dan institutional. Technocratic menekankan target dan menyelidiki bentuk program yang mencoba untuk mengarahkan sumber daya-sumber daya yang terbatas kepada rakyat miskin. Dengan pendekatan institutional mencatat bahwa rakyat miskin kekurangan kekuasaan politik (powerless) dan bahwa ketidakcakapan administratif dan penyakit korupsi sangat mengganggu penyelenggaraan pelayanan pemerintah.

Oleh karena itu, pengurangan kemiskinan memerlukan pengembangan institusi, dan perubahan struktur politik, perbaikan tata pemerintahan, dan perubahan sikap terhadap rakyat miskin. Desentralisasi juga memfasilitasi bentuk technocratic yang bisa meningkatkan pengelolaan program pengurangan kemiskinan.

Dapat disimpulkan di sini bahwa pemerintahan yang accountable dan responsif harus melibatkan partisipasi warga, yang memungkinkan terjadinya proses pengurangan kemiskinan. Partisipasi sendiri bisa berjalan jika ada, pertama pendidikan minimum, kemampuan dasar, akses informasi dan persamaan gender. Kedua, pemberdayaan rakyat pada tingkat lokal.

Program penanggulangan kemiskinan seharusnya melibatkan penuh masyarakat miskin sebagai objek pemberdayaan. P2KP dan PNPM sebenarnya secara konseptual sudah bagus, karena memberdayakan masyarakat secara mandiri. Tetapi dalam pelibatan masyarakat miskin masih kurang, terbukti dari hasil penelitian PSKK UGM bahwa keterlibatan warga dan kelompok miskin masih belum optimal. Oleh sebab itu, program perlu melakukan perubahan strategi pembelajaran untuk mempersiapkan bekal bagi kelompok miskin agar mampu berpartisipasi dalam kegiatan P2KP secara lebih intensif dan optimal. Sehingga, program-program yang bersifat capacity building perlu dilakukan untuk meningkatkan potensi dan kapasitas kelompok miskin.

  1. 2. Pengadaan tata kelola pemerintahan daerah yang baik (mewujudkan Good Governance dalam program penanggulangan kemiskinan)

Dalam pelaksanaan program-program penanggulangan kemiskinan, seringkali ditemukan praktek-praktek KKN di kalangan elit birokrasi. Alokasi APBD bagi kesejahteraan sering menjadi arena KKN bagi mereka. Bahkan, logika proyek masih ada di kalangan birokrat dan pelaku program di lapangan dalam menangani program penanggulangan kemiskinan. Banyak ditemukan praktek KKN pada kasus BLT dan Raskin baik itu yang dilakukan oleh pejabat dalam departemen yang mengurusi (seperti Bulog) maupun di tingkat lokal yang paling rendah.

Kondisi seperti ini akan sangat merugikan masyarakat miskin, karena jatah mereka sering terkurangi. Sehingga, wajar saja jika tak ada penurunan signifikan terhadap jumlah rakyat miskin di Indonesia. Dan pemerintah sering berkelit tak ada anggaran cukup jika berbicara tentang program kemiskinan. Akibatnya, rakyat juga yang harus menanggung hutang pemerintah dari hasil korupsi mereka yang diambul dari uang pinjaman luar negeri untuk penanggulangan kemiskinan di Indonesia.

Bahkan, seringkali tidak ada transparansi dalam APBD kita, ketika ada pun itu banyak dimanipulasi. Budaya mark up oleh kalangan birokrat kita pada berbagai program sudah menjadi hal biasa. Ironisnya, hasil mark up tersebut sering disalahgunakan. Oleh karena itu, prasyarat utama yang harus dipenuhi untuk mewujudkan prgram kemiskinan yang massif adalah mewujudkan good governance di kalangan birokrat.

Menurut UNDP[11] governance memiliki tiga domain, yaitu state, private sector dan society. Ketiga domain tersebut tidak sekedar jalan, tapi harus masuk kategori good. UNDP sendiri mengajukan 9 karakteristik good governance: Participation (partisipasi), Rule of Law (Penegakan Hukum), Transparancy, Responsivencess, Consensus Orientation, Equity (Keadilan), Effectiveness and Efficiency, Accountability, dan Strategic Vision (visi yang strategis).

Berdasarkan pengalaman 50 tahun dalam memberikan bantuan dana untuk program kemiskinan, kini negara maju dan peminjam multilateral hal-hal berikut diperlukan untuk penanggulangan kemiskinan[12]:

  1. Tanpa tata kelola pemerintahan yang baik, dana untuk penanggulangan kemiskinan yang jumlahnya terbatas tidak dapat digunakan secara baik. Hal ini terjadi karena kurangnya transparansi, maraknya praktek KKN dan sistem peradilan yang tidak jelas sehingga menghambat pertumbuhan ekonomi yang dapat membantu kaum miskin untuk keluar dari kemiskinan.
  2. Tata kelola pemerintahan yang baik sangat diperlukan apabila seluruh aspek kemiskinan ingin dituntaskan, tidak hanya melalui kenaikan pendapatan saja, tetapi juga melalui peningkatan kemampuan kaum miskin dan peningkatan peluang ekonomi, politik dan sosial mereka.

Ada beberapa jalur dimana KKN dapat membuat usaha penanggulangan kemiskinan tidak efektif: (1) KKN menyebabkan dana untuk penanggulangan kemiskinan disalahgunakan oleh pejabat korup; (2) Alokasi anggaran pemerintah untuk penanggulangan kemiskinan dialihkan ke proyek yang lebih cocok dengan vested interest dari pejabat korup; (3) Ekonomi biaya tinggi, menghambat pembangunan ekonomi yang sehat dan kondusif untuk kaum miskin; (4) Merusak hak milik kaum miskin, karena pejabat korup sering menggusur mereka yang miskin dari rumah dan tanah milik mereka agar dapat dijadikan proyek oleh pengembang yang berkolusi dengan mereka; (5) Menghambat kaum miskin memperoleh keadilan di pengadilan, karena pejabat pengadilan yang korup menjual keputusan mereka ke pihak yang mampu membeli putusan tersebut[13].

Studi kasus terhadap program PPK (Program Pengambangan Kecamatan) yang disponsori oleh World Bank menunjukkan bahwa terjadinya KKN adalah karena adanya insentif dan peluang untuk melakukan KKN. Juga ditemukan bahwa warga desa yang mempunyai cukup informasi tentang PPK beserta tujuannya dan ikut berpartisipasi dalam program PPK, akan lebih mungkin untuk menentang praktek KKN yang dilakukan oleh pejabat pemerintahan lokal[14].

  1. 3. Program pengentasan kemiskinan harus merupakan program yang berkelanjutan, terus-menerus dan mandiri

Pengentasan kemiskinan perlu dilakukan secara bertahap, terus menerus dan terpadu yang didasarkan pada kemandirian, yaitu kemampuan penduduk miskin untuk menolong diri mereka sendiri. Ini berarti, program pengentasan kemiskinan harus dilandaskan pada peningkatan kemampuan masyarakat miskin untuk melakukan kegiatan produktif. Sehingga, mampu menghasilkan nilai tambah yang lebih tinggi dan pendapatan yang lebih besar dari suatu kegiatan.

Upaya meningkatkaan kemampuan menghasilkan nilai tambah, paling tidak harus ada perbaikan akses terhadap empat hal[15]: (1) akses terhadap sumber daya; (2) akses terhadap teknologi, yaitu suatu kegiatan dengan cara dan alat yang lebih baik dan efisien; (3) akses terhadap pasar. Produk yang dihasilkan harus dapat dijual untuk mendapatkan nilai tambah. Ini berarti, penyediaan sarana produksi dan peningkatan ketrampilan harus diimbangi dengan tersedianya pasar secara terus-menerus; (4) akses terhadap sumber pembiayaan. Di sini koordinasi dan pengembangan sistem kredit kecil yang menjangkau masyarakat bawah perlu dilanjutkan dan ditingkatkan.

  1. 4. Pendelegasian wewenang atau desentralisasi dalam perencanaan, pelaksanaan dan pemantauan terhadap program penanggulangan kemiskinan diupayakan sampai ke tingkat yang paling bawah

Hal ini penting, sebab aparat daerahlah yang paling mengetahui permasalahan dan kondisi kantong-kantong kemiskinan di daerahnya. Pendelegasian ini dilakukan dengan meningkatkan kemampuan aparat dan masyarakat di daerah itu sendiri. Semakin dekat pelaksana program dan kegiatan dengan kelompok sasaran, maka program pemberdayaan akan semakin efektif.

  1. 5. Pengembangan data dasar dalam targeting pengentasan kemiskinan

Program penanggulangan kemiskinan yang bersifat karikatif seperti bantuan raskin dan BLT seringkali salah sasaran. Oleh karena itu, untuk menghindari hal ini tejadi, maka perlu dikembangkan metode targeting[16]. Karena salah satu kunci keberhasilan program kemiskinan adalah ketepatan dalam mentukan kelompok sasaran. Penentuan kelompok sasaran berarti juga penyediaan data atau informasi penunjang secara lengkap tentang potensi wilayah dan karakteristik penduduk miskin. Efektifitas metode ini ditentukan oleh kelengkapan informasi yang tersedia serta dukungan aparat pelaksana pengumpul dan pengguna data.

Selama, data masing-masing departemen selalu berbeda. Pemerintah perlu menentukan lembaga mana yang akan ditunjuk untuk mengurusi data. Di BPS, data rumah tangga dihimpun melalui survei Nasional Eonomi Masional (Susenas), data perusahaan dikumpulkan melalui kegiatan Survei Perusahaan Pertanian, Perusahaan Industri dan Perusahaan Jasa, serta potensi dan fasilitas desa atau data komunitas dihimpun melalui Survei Potensi Desa (PODES).

  1. 6. Mengembangkan Perekonomian Rakyat

Pendekatan yang paling tepat dalam mengentaskan kemiskinan adalah pengembangan ekonomi rakyat melalui pendekatan kelompok, dalam bentuk usaha ekonomi bersama. Penyuluhan terpadu diupayakan sejak dari kegiatan mengupayakan modal, penguasaan teknik produksi, pemasaran hasil, sampai pada pengelolaan surplus usaha. Upaya ini perlu didukung pengembangan kelembagaan sosial ekonomi dalam bentuk usaha bersama atau koperasi.

  1. 7. Hubungan yang sinergis dan terpadu antara pemerintah dan LSM dalam program penyiapan dan pendampingan masyarakat

LSM diharapkan dapat menumbuhkan kemandirian dan mengembangkan pembangunan yang partisipatoris di tingkat grassroot. Peran LSM ini umumnya dilaksanakan dengan beberapa pilihan dan tahapan[17]: Pertama, mengidentifikasi kebutuhan kelompok lokal dan merencanakan cara pemenuhan kebutuhan tersebut. Kedua, merumuskan kegiatan untuk mencapai sasaran-sasaran tersebut. Ketiga, menghasilkan, menyiapkan kondisi dan memobilisasi sumber daya lokal atau eksternal untuk kegiatan pembangunan pedesaan. Keempat, melaksanakan serta mengelola kegiatan-kegiatan. Kerjasama antara pemerintah dan LSM diharapkan akan mampu meningkatkan partisipasi penduduk miskin dalam proses pembangunan.

Ada beberapa alternatif bentuk hubungan antara pemerintah dengan LSM[18]: Pertama, LSM melakukan suatu kegiatan kemudian diadopsi dan diterapkan oleh pemerintah. Kedua, LSM bertindak sebagai perintis atau pionir bagi pengembangan daerah kritis, dimana program pembangunan belum menjangkau. Ketiga, LSM melengkapi program pemerintah. Keempat, LSM senantiasa bekerja sama dengan pemerintah dalam program pemberdayaan mulai dari perencanaan, pelaksanaan sampai ke tahap pemantauan dan monitoring.

PENUTUP

Keberhasilan dan efektifitas dalam program pengentasan kemiskinan sangat ditentukan oleh keterpaduan dalam perencaan dan pelaksanaan berbagai program tersebut.  Dalam program pengentasan kemiskinan setidaknya memuat: (1) peningkatan dan penyempurnaan program-program pembangunan dan pedesaan; (2) peningkatan desentralisasi da otonomi dalam pengambilan keputusan; (3) peningkatan peran masyarakat secara efektif, dengan pendampingan yang efektif dan intensif juga.

Jadi, keberhasilan program tidak semata-mata ditentukan oleh besarnya dana. Dana perlu, akan tetapi jangan sampai hanya karena ini bangsa kita harus menganggarkan utang luar negeri untuk mengatasi kemiskinan. Jika yang terjadi demikian, maka yang terjadi adalah proses pemiskinan kembali, bukan menanggulangi. Masyarakat miskin umumnya lemah dalam kemampuan berusaha dan terbatas aksesnya kepada kegiatan ekonomi, sehingga semakin tertinggal jauh dari masyarakat lainnya yang mempunyai potensi tinggi. Point inilah yang perlu kita tangkap, dan segera kita tindak lanjuti.

Pemberdayaan yang baik bukan dengan memberikan sejumlah uang tunai sekali habis secara terus-menerus, akan tetapi bagaimana pemerintah dan pelaku pemberdayaan bisa mengupgrade dan mengeksplore capacity building masyrakat miskin serta senantiasa memberikan advokasi terhadap permasalahan-permasalahan mereka.

Program penanggulangan kemiskinan akan berjalan efektif jika ada sinergi yang kuat antar komponen bangsa meliputi pemerintah, swasta, dan masyarakat. Masyarakat harus senantiasa dilibatkan dalam perencaan, penyiapan, pelaksanaan dan pemantauan, sehingga hasilnyapun dapat dinikmati oleh masayrakat itu sendiri karena merekalah yang paling tahu kebutuhan mereka. Pemerintah dan swasta harus memberikan arahan dan dukungan, tapi yang lebih penting dari itu adalah kedua stakeholder ini (pemerintah dan swasta) mampu dan mau menciptakan iklim usaha yang fair.q

DAFTAR REFERENSI

Akhmadi. 2004. Perencanaan dan Penganggaran Strategi Penanggulangan Kemiskinan di Daerah: Kasus Sulawesi Selatan. Dalam Hariyanti Sadali dan Nuning Akhmadi (eds). “Perencanaan dan Penganggaran Strategi Penanggulangan Kemiskinan di Daerah: Pola Mana yang Paling Tepat?” Prosiding Lokakarya, Makassar. Jakarta: Lembaga Penelitian SMERU

Akhmadi, Nuning (ed)., Sumarto, Sudarno et al. 2004. Tata Kelola Pemerintah dan Penaggulangan Kemiskinan. Makalah dari Lembaga Penelitian SMERU, dengan dukungan dari AusAID, the Ford Foundation, dan DFID

Blaxall, John. 2000. Governance and Poverty. Makalah dipresentasikan pada The Joint Workshop on Poverty Reduction Strategies in Mongolia, the world Bank, Ulan Bator, Mongolia, October 4 to 6. Diambil dari http://www.worldbank.org/poverty/strategies/events/mongolia/gov.pdf

Hastuti dan John Mazwell (2003). Beras Untuk Keluarga Miskin (Raskin): Apakah Program Tahun 2002 Berjalan Efektif?. Laporan Studi Lapangan. Jakarta: Lembaga penelitian SMERU

Hastuti et al. 2006. Kajian Cepat Pelaksanaan Subsidi Langsung Tunai Tahun 2005 di Indonesia: Studi Kasus di Lima Kabupaten/Kota. Laporan Penelitian. Jakarta: Lembaga Penelitian SMERU

PPK. 2006. Ini Dia, Kebijakan Exit Strategy!. Program Pengembangan Kecamatan [online] <http://www.kdp.or.id/content.asp?id=177&mid=126&gt;

Sutoro Eko. Menuju Kesejahteraan Rakyat Melalui Rute Desentralisasi. IRE Yogya

Sumodiningrat, Gunawan. 1998. Membangun Perekonomian Rakyat. Yogyakarta: Pustaka Pelajar bekerjasama dengan IDEA

Tim Pengendali PNPM Mandiri. 2007. Pedoman Umum Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. Kementerian Negara Bidang Kesejahteraan Rakyat.TKPK. 2007. Panduan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM). Versi Desember 2007. Jakarta: Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan

Wasistiono, Sadu. 2005. Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembentukan Good Governance. Dalam Haris, Syamsuddin (ed). 2005. Desentralisasi dan Otonomi Daerah:Desentralisasi, Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah. Jakarta : LIPI Press

Widayati. 2004. Pelayanan Keuangan Mikro kepada Kelompok di Wilayah Pedesaan (Suatu Pengalaman P4K). [Microfinance Services for Community Groups in Village Areas] Departemen Pertanian [online] http://www.bwtp.org/arcm/indonesia/IV_News_and_ Events/BWTPworkshop/Widayati_P4K.pdf

Woodhouse, Andre. 2001. Fighting Corruption on KDP. July, The World Bank, Jakarta


[1] Hastuti dan John Mazwell (2003). Beras Untuk Keluarga Miskin (Raskin): Apakah Program Tahun

2002 Berjalan Efektif?. Laporan Studi Lapangan. Jakarta: Lembaga penelitian SMERU

[2] Hastuti et al. 2006. Kajian Cepat Pelaksanaan Subsidi Langsung Tunai Tahun 2005 di Indonesia: Studi Kasus di Lima Kabupaten/Kota. Laporan Penelitian. Jakarta: Lembaga Penelitian SMERU

[3] Widayati. 2004. Pelayanan Keuangan Mikro kepada Kelompok di Wilayah Pedesaan (Suatu Pengalaman P4K). [Microfinance Services for Community Groups in Village Areas] Departemen Pertanian [online] http://www.bwtp.org/arcm/indonesia/IV_News_and_ Events/BWTPworkshop/Widayati_P4K.pdf

[4] Akhmadi. 2004. Perencanaan dan Penganggaran Strategi Penanggulangan Kemiskinan di Daerah: Kasus Sulawesi Selatan. Dalam Hariyanti Sadali dan Nuning Akhmadi (eds). “Perencanaan dan Penganggaran Strategi Penanggulangan Kemiskinan di Daerah: Pola Mana yang Paling Tepat?” Prosiding Lokakarya, Makassar. Jakarta: Lembaga Penelitian SMERU., hal 17-33

[5] PPK. 2006. Ini Dia, Kebijakan Exit Strategy!. Program Pengembangan Kecamatan [online] <http://www.kdp.or.id/content.asp?id=177&mid=126&gt;

[6] Ibid

[7] TKPK. 2007. Panduan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM). Versi Desember 2007. Jakarta: Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan

[8] Tim Pengendali PNPM Mandiri. 2007. Pedoman Umum Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. Kementerian Negara Bidang Kesejahteraan Rakyat. Hal., 12

[9] Bardhan dalam Sutoro Eko. Menuju Kesejahteraan Rakyat Melalui Rute Desentralisasi. IRE Yogya., hal 3

[10] Besley dalam Sutoro Eko. Menuju Kesejahteraan Rakyat Melalui Rute Desentralisasi. IRE Yogya. Hal., 3

[11] Wasistiono, Sadu. 2005. Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembentukan Good Governance. Dalam Haris, Syamsuddin (ed). 2005. Desentralisasi dan Otonomi Daerah:Desentralisasi, Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah. Jakarta : LIPI Press

[12] Blaxall, John. 2000. Governance and Poverty. Makalah dipresentasikan pada The Joint Workshop on Poverty Reduction Strategies in Mongolia, the world Bank, Ulan Bator, Mongolia, October 4 to 6. Diambil dari http://www.worldbank.org/poverty/strategies/events/mongolia/gov.pdf

[13] Akhmadi, Nuning (ed)., Sumarto, Sudarno et al. 2004. Tata Kelola Pemerintah dan Penaggulangan Kemiskinan. Makalah dari Lembaga Penelitian SMERU, dengan dukungan dari AusAID, the Ford Foundation, dan DFID

[14] Woodhouse, Andre. 2001. Fighting Corruption on KDP. July, The World Bank, Jakarta

[15] Sumodiningrat, Gunawan. 1998. Membangun Perekonomian Rakyat. Yogyakarta: Pustaka Pelajar bekerjasama dengan IDEA., hal., 45

[16] Ibid., hal., 47

[17] Ibid hal 48

[18] Ibid hal 49

About these ads

Leave a Comment so far
Leave a comment



Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s



Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: